Exportación

Hace dos décadas, las frutas y hortalizas de la costa peruana no viajaban en enormes barcos a todo el mundo como lo hacen ahora. De hecho, en 1998 la oferta exportable del negocio tenía un valor ocho veces menor en comparación al 2014. En algunos productos, incluso, no existía. Ica, por ejemplo, hacía honor a su calidad de desierto. No era en absoluto la industria boyante en la que se terminaría convirtiendo.

Pero el desierto hizo boom. Un tipo de explosión ya conocido en la historia del Perú: el guano de las islas, el caucho de las selvas o, más recientemente, la minería de las sierras. Cada uno de esos despertares productivos, con sus características y fracasos, cargó con notorias desigualdades bajo la promesa de convertirse en una industria. Hoy, en cambio, la agroexportación del Perú -principalmente costeña- es una realidad de más de S/25 mil millones anuales.

En los primeros quince años del boom, el crecimiento promedio anual de la industria de productos no tradicionales -la base de la agroexportación- fue de 22.5%. Se diversifica del mango y la cebolla, abriendo camino a la uva, la páprika, la alcachofa, el arándano y la palta, entre otros. Las no tradicionales pasaron a representar el 48% al 83% del total de envíos agrícolas al mundo en ese periodo inicial.

Cinco factores explican ese llamado ‘boom agroexportador’ de las últimas dos décadas. Apenas uno de ellos ha sido cuestionado recientemente. ¿Cuál es la historia completa de la agroexportación en el país? En resumen, es así: las decisiones políticas crearon una coyuntura propicia para garantizar los envíos al exterior. ¿De qué? De lo producido por la tierra con agua, certificado de calidad, y menos impuestos. ¿A dónde? A mercados nuevos, abiertos por tratados comerciales, y -finalmente- en uso de la mano de obra local. ¿Una maravilla, no? Revisemos.

Uno: Más tierras aptas

La primera maravilla del boom es la tierra. En Perú hay 84 de las 104 zonas de vida que existen en el mundo y 28 de los 32 tipos de clima. Entre el 60 y 70% de la diversidad biológica del planeta habita el país. Sin embargo, la industria agroexportadora se ha concentrado en una sola franja de ese suelo megadiverso. Pese a que la costa tiene el 23% de las tierras agrícolas, aporta el 60% del PBI agropecuario. Las exportaciones del sector, por si no quedó claro, se sustentan principalmente en tierras costeñas.

El investigador del Grade Ricardo Fort dice que las empresas agroexportadoras se beneficiaron de diversas decisiones normativas del gobierno. Para explicarlo es necesario retroceder algunos años. Tras la Reforma Agraria, muchas tierras de la costa no eran rentables. “El reto planteado en el gobierno de Fujimori fue poner en producción las que estaban adjuntas a los valles, con ambiciosos proyectos de irrigación”, señala.

A esas tierras en desuso por falta de irrigación se les dice “eriazas”. Fueron incluidas en el mapa agrario recién desde los noventa. Más de 30 modificaciones legislativas en veinte años (1990-2010) hicieron posible que fueran subastadas, vendidas, concesionadas o hasta alquiladas a privados. Entre esa normativa están la Constitución de 1993 y la Ley de Tierras. Así lo recopila la investigadora Zulema Burneo para la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra.

Burneo sustenta un cambio trascendental para lograr el boom: el Estado dejó de ser el encargado de incrementar la cantidad de tierras para agricultura. En los noventa, en cambio, las obras de irrigación con las que se amplió la frontera agrícola se concibieron para la venta a grandes agentes privados que sí disponen de los recursos y el know-how de grandes volúmenes. La agroexportación, según la FAO, impulsó la ampliación de la superficie de producción agrícola de todo el país de 1,6 millones a 2,7 millones de hectáreas entre 1991 y 2002.

Un claro ejemplo de esta realidad es el proyecto de irrigación más grande de la costa norte: Chavimochic. De la venta de lotes agrícolas en la zona, entre 1994-2006 -después de las modificaciones legislativas que la fomentaban-, el 86% quedó en propiedad de once empresas agroindustriales. Solo Camposol adquirió en esos años más de 10 mil hectáreas (23%) del total de las tierras eriazas ganadas al desierto.

El cuarto y último Censo Nacional Agrario (Cenagro) ocurrió en el 2012. La realidad del sector era la siguiente: 80% de los productores agropecuarios poseían menos de 5 hectáreas y, entre todos, alcanzaban apenas el 6% de las tierras. Entre 1994 y el 2012, la cantidad de pequeños productores había crecido 45%, pero sólo incrementó en 9% su cantidad de suelo. ¿Qué significa? Un aumento en la concentración de suelo favorable a las grandes empresas exportadoras.

Desde el 2008, la adjudicación de tierras se da a través de subastas públicas. Ese año, los precios en la costa norte se elevaron -en promedio- 2,5 veces el precio base de la subasta.  En las pujas suelen ganar las grandes empresas con mayor poder adquisitivo. Resulta irónica -pero muy gráfica- una anécdota parlamentaria: el congresista aprista Walter Cenzano presentó un proyecto de ley en el 2010 que establecía un tope de 40,000 hectáreas máximas por cada comprador para “evitar la concentración”. Sin embargo, Burneo señala que la hacienda más grande de la costa en la época de la Reforma Agraria apenas alcanzaba las 30,000 hectáreas. Es más, el total de los lotes de Chavimochic subastados entre 1996 y el 2006 es, precisamente, 43,870 hectáreas.

La decisión consciente del Estado de promover el gran agro la describió Alan García en su texto “El síndrome del perro del hortelano”, publicado en El Comercio en octubre del 2007.“Hemos caído en el engaño de entregar pequeños lotes de terreno a familias pobres que no tienen un centavo para invertir, entonces aparte de la tierra, deberán pedirle al Estado para fertilizantes, semillas, tecnología de riego y además precios protegidos”, aseguró. La administración de las tierras en su gobierno privilegió la distribución del terreno entre quienes puedan hacer mejor uso del mismo: las grandes agroexportadoras.

Dos: Agua garantizada

El acceso a la tierra no basta sin sistemas de irrigación. Más aún en la costa, donde la lluvia es escasa y los lotes de producción suelen estar lejos uno del otro. La mayor cantidad de proyectos privados asociados al riego se concibieron en la década de los noventa, detalla Ricardo Fort.

Según información del Minagri, hasta el 2000 el Estado había invertido US$3,400 millones en proyectos de riego. Hacia el 2012, doce años después, la inversión ejecutada se duplicó a US$6,716 millones. Los proyectos más importantes son Majes Siguas (Arequipa), Chavimochic (Trujillo), Chira-Piura, Olmos (Lambayeque) y Pasto Grande (Moquegua).

Entre el 2006 y 2010, durante el gobierno de García, se incrementó en 28% la asignación de recursos a proyectos de irrigación. Pero pese a la privatización, hasta el 2012 la mayor parte de los proyectos de riego fueron ‘subsidiados’ por el Estado. De la venta de nuevas tierras en subastas y servicios como agua y energía solo se pudo recaudar el 7% de la inversión ejecutada.

Además, Lorenzo Eguren publicó un estudio en el 2014 donde analiza el impacto de los subsidios del Estado en irrigación e impuestos. En el documento se compara el ingreso por impuestos agropecuarios con el gasto en obras de irrigación. Si se considera el periodo entre 1998 y el 2012, en quince años se habría recuperado solo la sexta parte del gasto invertido. Ojo: esta medición considera todo el sector agrario y no solo la gran agroexportación.

En el 2000 se promulgó la -hace poco derogada- Ley de Promoción Agraria. Entre otros beneficios, redujo el Impuesto a la Renta de las actividades de agroexportación a la mitad: 15% en lugar del 30% regular. Según el estudio de Eguren, si bien esta medida puede haber tenido un matiz de promoción a las inversiones privadas en el sector naciente, no hubiera tenido un impacto negativo en la actividad agrícola de haberse mantenido el impuesto regular.

Y vale la pena agregar un dato: según información tributaria recopilada por Luis Alberto Arias, exjefe de la Sunat, en el 2019, el monto del Impuesto a la Renta pagado por el sector agropecuario no ha crecido en una década. En el 2019, se pagaron US$111.4 millones, mientras que en el 2011 la cifra había sido ligeramente superior: US$116.4 millones.

Volviendo a la irrigación: buena parte de la actividad agrícola de Ica para exportación se sirve del agua subterránea. Esta es de gran calidad y permite el riego por goteo, una práctica sofisticada que incrementa el valor de productos como el espárrago y la uva. Es posible extraerla a partir de pozos debido a la capa acuífera extensa debajo de la región.

Lo preocupante del asunto es que el marco normativo de las propiedad de las tierras ha permitido a las empresas propietarias un rol de decisión sobre la cantidad de pozos a perforar y el volumen del agua a extraer, según los requerimientos técnicos de sus cultivos. Así lo concluye el economista de la PUCP Ismael Muñoz en una investigación sobre la extracción de agua en Ica publicada el 2016. Muñoz explica cómo el Estado no ejerce un rol fiscalizador en esta actividad. Al 2014, el 77% de pozos operativos en la región no contaban con licencia para operar. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) reporta cifras similares al 2018.

Por si fuera poco, la ANA definió en el 2016 que la cantidad de agua subterránea explotable del acuífero de Ica es de 252 millones de metros cúbicos para que se recargue de forma natural en un año. Se ha estimado que la extracción asciende a 563 millones al año, ¡más del doble y una tasa de sobreexplotación del 123%!

Tres: Mercados abiertos

Una vez solucionada la capacidad para producir, mediante el acceso a tierras y agua, se necesitan mercados de compradores. La exitosa estrategia del Estado para ello fue la negociación de tratados de libre comercio (TLC) con beneficios arancelarios para la exportación de productos. Según Ricardo Fort, el rol de los TLC es fundamental para explicar el boom agroexportador. Es el segundo factor más importante en la decisión del Estado de promover este tipo de industria, asegura, después del acceso a las tierras.

En términos concretos, entre el 2009 y 2014, tras la firma del TLC con Estados Unidos, los envíos del sector agropecuario a ese país se duplicaron. Hacia China, en un periodo inicial de cuatro años, crecieron de 25,6 millones de dólares a 82,7. A la fecha, en un proceso que empezó en los primeros años del siglo XXI, Perú ya tiene 21 acuerdos comerciales firmados y algunos otros en proceso.

Además de la firma de los acuerdos, el Estado fortaleció el rol de la agencia de promoción comercial hacia el exterior, PromPerú. Había sido creada en los noventa como una mesa de articulación entre sectores industriales en los primeros pasos de la exportación. A partir del 2002, se adscribe al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), creado ese año. Ambas instituciones se especializan -hasta hoy- en promover los acuerdos comerciales y activar canales de comunicación para la apertura y mantenimiento de mercado.

Algunos hitos del Mincetur suponen la creación de la Marca Perú en el 2010 y la posterior marca sectorial Superfoods, que promueve productos del agro no tradicional. Con estos esfuerzos de publicidad y promoción se dio participación y visibilidad a la industria emergente en eventos y rondas de negocios locales e internacionales. Adicionalmente, desde el sector Comercio Exterior se han instalado en los últimos diez años hasta treinta Oficinas Comerciales del Perú en países del exterior.

Al inicio del boom, en 1992, el Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri) había creado el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa). Tanto como el Mincetur, Senasa fue clave para abrir los mercados. Los investigadores agrarios Héctor Paredes y Ricardo Fort mencionan que todavía es un actor vital para darle a las agroexportadoras certificaciones sanitarias y fitosanitarias, con estándares internacionales, sin las cuales sería imposible que logren colocar sus envíos en los mercados más exigentes (los que más pagan).

Una tesis elaborada por la economista Maryuri Reyes, en la Universidad Nacional de Trujillo, explica también el rol crucial de Senasa en reducir plagas y otros problemas sanitarios en los cultivos industriales. De hecho, se le adjudica al servicio de sanidad una participación trascendental en la erradicación de la mosca de la fruta, un enemigo mundial para los cultivos no tradicionales. Implementó un programa de producción de más de 400 millones de moscas estériles cada semana -en sus mejores años- para repartir al agro costeño y revertir las plagas.

Cuatro: La otra agricultura disminuida

La ‘cuarta pata’ del agro es, en realidad, un factor negativo: se ha privilegiado a la costa en desmedro del resto del país, coinciden los analistas consultados para esta nota. La región natural tiene el 53% de la población y aporta el 76% al PBI del país. ¿En qué deriva ello? En que la sierra y la selva no han recibido el mismo impulso. Para el investigador Eduardo Zegarra, la conectividad -carreteras- y las características del terreno de ambas regiones serían las principales razones.

Una explicación adicional la brinda la FAO. Desde 1992, con la desactivación del Banco Agrario, el crédito agrícola ha quedado principalmente a cargo de los bancos comerciales y cajas rurales. Ellos trabajan, en su mayoría, con medianos y grandes productores, y no cubren los requerimientos de todo el sector agrícola. En la sierra, la propiedad del agro suele estar fragmentada en pequeños terrenos que no logran tener acceso pleno a crédito barato.

El PNUD reconoce en un informe del 2009 a un Estado peruano inclinado a invertir en la costa bajo la idea de la modernización. “El tratamiento privilegiado se expresa en que allí se concentran dos tercios de la inversión en riego”, señalan. Así, el 70% de la superficie destinada a la agroexportación se localiza en cuatro departamentos de la costa: Ica, La Libertad, Piura y Lima, según el cuarto Cenagro. El 98% del área costeña tiene acceso a irrigación y, en contraste a las otras regiones, un mayor número de grandes empresas la operan.

El Banco Mundial, en un recuento del boom agroexportador publicado en el 2017, dice que, entre el 2007 y 2015, la productividad al agrupar todos los factores involucrados en el proceso agrícola peruano creció a una tasa promedio del 2.1%. De ello, sin embargo, el desagregado es lo más importante: un 7% para la costa, 0.2% para la selva y -0.2% en la sierra.

Cinco: La mano de obra

Con los cuatro factores ya descritos, al boom agroexportador le faltaba la mano de obra. En el 2000 se estableció la llamada Ley de Promoción Agraria, que creó un régimen laboral especial para los trabajadores de empresas dedicadas a la agricultura industrial. Entre otros, se redujo el pago de EsSalud y se incluyó en el salario jornal las gratificaciones, vacaciones y compensaciones por tiempo de servicios. “Como si todos esos beneficios no tuvieran una razón de ser en el bienestar del trabajador”, indica Eduardo Zegarra.

Como resultado, tras veinte años de ejecución de la ley, las grandes empresas agroexportadoras tienen la mayor cantidad de empleos formales del sector (ver gráfico), según datos recopilados por el economista Hugo Ñopo. Esto ocurre porque pagan mejor y ofrecen mejores condiciones laborales que el resto. Incluso, según datos del Ministerio de Trabajo al 2017, si se compara empresas de agricultura, comercio y construcción de más de 500 trabajadores, el agro tiene el doble de formalidad laboral.

La cuestión, sin embargo, no es esa. Uno de los problemas graves, como afirma el economista Carlos Ganoza, es que las mismas cifras arrojan que los trabajadores de las grandes empresas sólo representan el 10% de la mano de obra empleada en la agricultura. Coinciden Zegarra, Fort y Ganoza en que la forma de revertir esta situación es focalizar la inversión y los beneficios tributarios al fortalecimiento de pequeñas y medianas empresas, para hacerlas más competitivas.

Lo otro es bastante más sencillo. En las últimas semanas ha habido una ‘polémica estadística’ entre cifras presentadas por Hugo Ñopo y por el SAE de Apoyo sobre si los índices de crecimiento de las exportaciones agrícolas y de la masa salarial del sector formal se han acompañado en el tiempo. El primero dice que no y el segundo, que sí. Pero, nuevamente, el tema es mucho más sencillo: el salario de un obrero agrícola (y no la masa salarial del sector) sigue estando pegado al sueldo mínimo. En una industria que hizo ‘boom’ durante dos décadas, es natural que con ese nivel de sueldos ahora el estallido sea social.

Eso, en medio de la disparidad en la gestión de intereses que existe entre las empresas y los trabajadores. La industria no solo cuenta con gremios por producto (como el de los cítricos) y siete gremios representativos por industria que agrupan más de 200 empresas cada uno; sino que existen tres estructuras de mayor amplitud como la Asociación de Exportadores (Adex), la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y la Confiep. Los trabajadores no tienen sindicatos -debido a la temporalidad de las contrataciones- ni instituciones gremiales fuertes.

“Esto demuestra, además, una desconexión muy grande entre los propietarios de las empresas y los trabajadores del campo”, señala Fort. Y ese es el punto final de este análisis. La boyante agroindustria del país ha crecido sostenida en cuatro sólidas patas: la tierra, el agua, los mercados y el privilegio de estar en la costa. ¿Puede hoy prescindir de la quinta? El Estado y las grandes agroexportadoras detrás del boom tendrán que decidir si deben acercarse un poco más a las demandas de sus trabajadores y, tras haber generado dos décadas de beneficios a través de políticas públicas, apostar por pagos más altos y beneficios laborales excluidos del jornal. Como toda industria que crece en beneficio de la gente.

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Agro, Exportación, Paro