Los primeros amagos en torno a las elecciones municipales de este año evidencian que, en pocos meses, empezará a discutirse sobre la actualidad y el futuro de Lima metropolitana, con los mismos equivocados ejes. En un mundo cada vez más transparente, es innegable que la capital retrocede en términos de bienestar y progreso, desde hace décadas. El problema, una vez más, se inicia el 18 de enero 1535, y se desborda a mediados del siglo XX, lo que las élites opinantes olvidan o desconocen porque la especialización contemporánea indica que quienes saben de ciudades son los urbanistas, y por tanto priman sus criterios en los espacios de divulgación y discusión. La profundización académica específica es indispensable y muy valiosa, pero puede ser una trampa para la observación política transformadora, que demanda complementar la focalización rigurosa con una mirada sistémica e histórica.
Más que a un desequilibrio socio-urbanístico, relativo los usos del suelo, al equipamiento arquitectónico e ingenieril de la ciudad y a su relación con el entorno natural y colectivo, el sino de Lima metropolitana está en su insostenibilidad económica de origen, bajo cuyo orden, una minoría urbana, céntrica y próspera vive del trabajo de los inmediatos contornos rurales, donde está la mayoría subordinada y subsistente. Con cambios sociales y legales inevitables, y con muchos más elementos en la composición, esta geografía económica se mantiene vigente. No solemos reparar en ella, pero estuvo y está ahí, e imposibilita todo camino de desarrollo material inclusivo, lo que impide la gobernabilidad metropolitana y nos empuja a mecánicas sociales y urbanísticas regresivas. Como todo lugar a donde llegaron los españoles desde el siglo XVI, Lima nació con un orden reticular (en base a cuadras) cuyo centro era un damero de instituciones centrales, plaza de armas y vivienda colonial exclusiva. Junto a ello estaba el Cercado (Barrios Altos) y San Lázaro (Rímac), que rápidamente se transformó en la zona pobre de Lima, y también en territorio de disputa contra originarios libres que habitaban los valles del río Rímac y se defendían contra el despojo. Alrededor de esta estructura central, cuya racionalidad es europea y renacentista, el esquema territorial incluye un cinturón de reducciones indígenas (emplazadas sobre valles expropiados), que eran agrupaciones de peruanos – traídos de la sierra o lugareños – que hacían de mano de obra barata para producir los alimentos, las ropas y los servicios de los españoles rentistas del centro. Sumado a ello, estaban sujetos a abusivos tributos por su condición indígena y vasalla, con cuyos montos se construía la mayor parte del presupuesto públicos virreinal.
Obviamente el discurso oficial de las reducciones era adoctrinador y civilizatorio, y pronto llegaron las parroquias y las autoridades oficiales a esta unidades políticas de peruanos sometidos, legales desde 1550. Como todo esquema productivo basado en el expolio y el asesinato cultural, este orden fue insostenible, debido al crecimiento poblacional de los españoles y a la resistencia de muchos campesinos, que se escondían o huían frente al peligro de someterse a una reducción. En consecuencia, las autoridades continuarán expropiando tierras, pero ahora las entregarán a colonos privilegiados, que crearán las primeras haciendas de la zona y traerán los primeros esclavos africanos al Perú. La Lima colonial vive de la explotación de sus alrededores rurales, divididos en cinco zonas, que hoy son Surco, Ate, Magdalena-Pueblo Libre, San Juan de Lurigancho y Carabayllo. Con el tiempo, estas áreas se van haciendo pueblos rurales que venden productos baratos al centro, desde sus haciendas, reducciones o pequeñas tierras campesinas que algunos peruanos han podido conservar. De este ambiente comercial y por fuerza menos represivo, surgen algunos indios peruanos y mestizos que, en base a capacidades y esfuerzos personales logran acumular un capital y “compran” algún tipo de ciudadanía en la república de españoles. Es claro que, poco a poco, todos los peruanos van queriendo ser europeos.
En el siglo XVII, el Cercado de Lima es rodeado por una muralla que deja bien claro quién es quién (lo que duró hasta finales del siglo XIX). Nada detiene el desequilibrio ecológico de entornos que vivían en diálogo con la naturaleza y no en búsqueda ciega de acumulación, por lo que pronto aparecerán problemas para el abastecimiento de agua. Los campesinos limeños libres siguen huyendo hacia las alturas en busca de libertad pre-hispánica, y van quedando sólo haciendas y pueblos de indios en las periferias de la Lima colonial. Con cambios en cuanto a la obligatoriedad y las figuras legales de la sujeción, e incorporando diferentes fuentes geográficas – nacionales e internacionales – para la provisión del centro, este esquema económico-territorial conformado por un centro exclusivo y un cinturón rural de haciendas y campesinos pobres, se mantiene durante todo el siglo XIX, y llega hasta mediados del siglo XX. En ese momento, el modelo empieza a dirigirse al desborde, en el que seguimos hasta hoy.
Los empresarios limeños se quejaron de la escasez de mano de obra urbana desde 1821, pues la adversa geografía siempre les impidió tomar la sierra o traer masas campesinas a la fuerza, como ha sucedido en las industrializaciones del desarrollo. Con esta carencia justificaron su apuesta por la inversión rentista en vez de productiva, que terminó en especulación financiera bajo corrupción estatal. También con este lamento lograron que los diferentes gobiernos peruanos, desde el último cuarto del siglo XIX, apostaran por un esfuerzo de salud para el crecimiento demográfico y por una masiva occidentalización cultural vía escuela pública en las regiones, lo que se complementa con las narrativas de los medios masivos desde más o menos 1920. Primero la radio y luego la televisión. Este derrotero funcionó, así se ha hecho capitalismo del primer mundo (sumado a atropellos y despojos), pero a diferencia de aquel, aquí la ciudad no estaba mínimamente preparada para el masivo flujo migratorio de la sierra, que empezó en 1940. Lima estaba creciendo industrialmente, pero a una escala siempre menor y periférica, pese a que siempre ha sido la principal plaza económica peruana. Como es harto conocido, éste es el inicio del masivo auto-empleo micro-industrial o micro-comercial, y sobre todo micro-remunerativo. Y también el origen de la ocupación de las periferias de Lima por parte de migrantes generalmente andinos, quienes hacen emerger una deriva urbana informal que termina en lo que conocemos como las Limas norte, sur y este, donde vive cerca del 75% de limeños (sin incluir al Callao en el total). Lima, que para entonces era lo que hoy es la zona centro de la metrópoli, pasó de tener 600 mil habitantes, en 1940, a tener 6.5 millones, en 1993. No existe Estado del subdesarrollo capaz de manejar, con políticas de vivienda, semejante explosión migratoria que necesariamente acabará sub-empleándose. Debe saberse que todas las metrópolis latinoamericanas han padecido procesos similares.
Se ha escrito que la causa central de la gran migración sierra-Lima fue la escasez de tierras por crecimiento poblacional, sumado a procesos políticos violentos debido a la acción guerrillera contraria a los abusos y la concentración terrateniente. Quizá lo segundo, pero lo primero es confusión cultural: la tierra serrana es de las más fecundas del mundo por su diversidad, y en la racionalidad andina lo que cuenta es la variedad de pisos ecológicos (alturas y climas) que se poseen, no las grandes extensiones, propias del extintivo monocultivo exportador, práctica de procedencia industrial-capitalista. En realidad, las causas principales de la huida hacia Lima fueron dos: el proyecto educativo nacional de nivel escolar, donde siempre se ha enseñado que lo rural es rezago y lo urbano-occidental es desarrollo, y el atractivo hipnótico de las narrativas mediáticas a partir de 1920, primeros radiales y luego televisivas. Pero el punto es que desde mediados del siglo XX se empieza a consolidar una nueva geografía centro-periférica, aunque esta vez los cinturones serán sub-urbanos, y estarán conformados por campesinos de la sierra que no vinieron a hacer labores agrícolas. De ello, y salvando porcentajes insignificantes, las periferias conformarán la mayoría laboral limeña de bajísima productividad y magros ingresos. Según INEI, el ingreso promedio de las nuevas limas es cerca de la mitad del de Lima Centro (1,280 vs 2,300). Sólo el 1.2% de limeños percibe un salario considerado alto, que supera los 2400. Únicamente el 4% de los 3 millones de hogares limeños pertenecen al sector socio-económico A y reciben 13,000 soles al mes. Asimismo, sólo el 26% de limeños tiene empleo adecuado, mientras el 13% está desocupado y todo el resto se sub-emplea en micro-empresas productivas o comerciales que no pasan de 10 trabajadores. La mitad de este grupo son unidades productivas de menos de 5 empleados, que quiebran a los pocos meses. La migración emprendedora y exitosa es un mito perverso que oculta las miserias de nuestro capitalismo subdesarrollado y concentrador de riqueza. En realidad, es una resiliencia subsistente y mayoritaria lo que tenemos. Se calcula que sólo el 20% de las empresas metropolitanas de Latinoamérica tienen algún tipo de interacción comercial con la alta productividad del mercado global, como importadores o exportadores. Sólo de ahí nacen los adecuados empleos regionales de la globalización económica.
Es esta pobreza productiva y de empleo de calidad, en la gran mayoría, lo que explica los grandes y conocidos problemas de Lima Metropolitana: tendencia al desborde demográfico y a la depredación del suelo natural, irracionalidad y primacía de intereses privados en los usos oficiales del suelo urbano, severos problemas de tráfico, inseguridad, insuficiente oferta de educación y salud, déficit de infraestructura, de espacios públicos y de calidad de viviendas (con alta informalidad y mafias), deterioro ambiental, estrés hídrico cada vez mayor, un débil tejido social-ciudadano, pobreza de recursos presupuestales y profesionales, y una muy ineficiente institucionalidad política. Todo distribuido según la geografía económica descrita arriba. El bienestar general de una unidad de gobierno de volumen metropolitano, cuya escala es la de un país, depende más que nada de su arreglo económico y del porcentaje de la población que está incluido en dicho esquema. No hay otro camino. De los tributos de esos empleos es que se construyen las ciudades en una policéntrica metrópoli, o de los préstamos exteriores que su volumen garantiza. Ningún gobierno metropolitano, ni nacional, es capaz de suplir con políticas sociales, servicios, e infraestructura urbana y productiva, los ingresos personales o familiares que da el trabajo remunerado con mínima suficiencia. Salvo teoría, se vive del trabajo propio, se crea colectivamente la riqueza necesaria y se contribuye al Estado para el bien común.
¿Puede hacer algo el gobierno de Lima contra esta realidad? No, porque no es ni parcialmente responsable de las políticas económicas de su territorio. Las funciones que le atribuye la ley de gobiernos regionales no incluyen política económica, lo que maneja el MEF. En la práctica, la Municipalidad de Lima y los gobiernos regionales son ejecutores de Estado bajo elección pública, sujetos a un marco económico e institucional donde su margen decisorio se limita a unos cuantos tipos de acciones de patrón parecido. Según ley, Lima es un promotor de inversiones, y también de empleo y pymes. Esto último es un saludo a la bandera si no hay capacidad de iniciativa política en lo económico, porque en las metrópolis del subdesarrollo las grandes empresas extranjeras emplean a mínimos porcentajes de la población, y porque nuestras precarias pymes no necesitan promoción sino grandes saltos de productividad como se ha descrito arriba. Lima debe tener derecho al gobierno económico, como parte del proyecto descentralista pendiente. Al mismo tiempo, debe cobrar todos los tributos de su territorio para asumir plena responsabilidad política y elevar sus ingresos. A partir de ello, debe replicar lo que han hecho todas las potencias económicas de la historia para alcanzar progreso generalizado: decidido fomento y protección estatal para la producción nacional más estratégica. Lima produce el 50% del PBI peruano y alberga a la mitad de las empresas manufactureras nacionales. Tiene las mayores ventajas competitivas de la nación, por ello tiene condiciones para convertirse en un polo modélico de desarrollo regional, entendido éste como calidad de vida para todos.
Obviamente, Lima metropolitana requiere de una institucionalidad política en equilibrio con su dimensión y la responsabilidad que le corresponde, lo que pasa por instaurar un congreso con mecánicas eficientes de elección y control. De esto sigue una nueva distribución de unidades distritales, que deben fusionarse – o agruparse bajo sub-gobiernos – a partir del policentrismo evidente de la metrópoli limeña y de sus particulares concentraciones poblacionales. No tiene sentido elegir alcaldes en distritos pequeños donde no sólo no hay un mínimo de participación ciudadana sino que las elecciones se resuelven por arrastre de las tendencias metropolitanas. Se sacrifica la escala de gobierno, con pequeños distritos, en el entendido de que la poca cantidad de actores trae calidad ciudadana. Si no es así, qué sentido tiene mantener autoridades públicas estériles en términos de capacidad operativa y presupuestal, pero que luego boicotean las políticas metropolitanas debido a su poder territorial. Desde luego, en lo urbanístico lo más razonable es aquello que defiende la izquierda: derecho a la ciudad, gobernanza de lo urbano, compacidad en los usos del suelo, densificación regenerativa de la periferia, vivienda social como parte de toda inversión, mayor y regulación del mercado de suelos, plusvalía urbana como mecánica de nivelación y distribución, y otros. Es todo aquello que se ha plasmado en la Ley de desarrollo urbano sostenible del 2021, pero que no procede sin cambio de modelo territorial y económico, lo que es una discusión de nivel constitucional como todos los grandes problemas del país.
Es claro que los sectores conservadores, entre los que se encuentra el actual alcalde de Lima, no quieren más responsabilidad política para la metrópoli, sino mayores transferencias por parte del Estado central. Para qué, es la pregunta, si como hemos visto, el margen de acción legal y operativo de la municipalidad Lima excluye políticas relevantes. Dejando de lado la inmoralidad en que se mueven las inversiones público-privadas del país, la postura tiene como principal norte ejecutar la mejor infraestructura y equipamiento urbano posibles, acorde con las exigencias empresariales de nivel global. Es parte del esquema de competitividad metropolitana de los noventa, aplicado sin éxito en varias capitales europeas. Se trata de un modelo que se vende como camino de desarrollo para el momento global de las metrópolis, pero que en realidad es un intento de asegurar más mercados y entornos favorables (servicios, infraestructura y consumo) para la inversión trasnacional millonaria, y una apuesta por el liberalismo con regulación que el mundo ha visto fracasar. Es la trayectoria ya conocida, que agrava la realidad económica limeña, que se estrella con un Estado cuya capacidad operativa y velocidad son propias del subdesarrollo, y que nos sigue llevando al desgobierno metastásico.
En la discusión académica urbanística, que dialoga con la institucionalidad multilateral del desarrollo y sus publicaciones, esta narrativa conservadora se complejiza y toma prestado parte del progresismo urbano: la consideración del espacio público, la densificación multi-funcional y la compacidad del territorio, el tratamiento racional y participativo de la morfología urbana, el control ambiental y ánimo de gobernanza. Sin embargo, esto colisiona con el soporte económico de la propuesta, cuyo fundamento es las teorías de la aglomeración, que modelan como nacen, crecen, “y nos hacen ricos y felices si hay libre competencia”, las grandes megalópolis. Es una parte de la economía liberal contemporánea que, como todo el resto, termina recomendando mercado abierto y regulación ante fallas naturales. Es fácil deducir que la dimensión urbanística y política del modelo siempre perderá el pulseó y será desactivada. En el mejor de los casos, terminará en un lento programa de servicios e infraestructura para la inversión transnacional, y para minoritarios sectores de la metrópoli. En nuestra realidad, donde no existe ejercicio regulatorio real, hay corrupción a todo nivel, la inversión no admite reparos ciudadanos o ambientales, y la sociedad civil es casi inexistente, el modelo produce lo que todos tenemos a la vista: imposibilidad práctica de gobierno y degradación permanente.
Sin duda, estamos cada vez más lejos del escenario virtuoso aquí sugerido, y más cerca del proceso degenerativo. Por eso en la campaña municipal que se avecina no se escuchará nada nuevo, y con suerte se impondrá un liderazgo progresista que fracasará. Tan dramático es el asunto, que la única esperanza real está en el cada vez más próximo colapso (de gobierno y ambiental) que todas las metrópolis del mundo enfrentan debido a su creciente insostenibilidad. Del tejido social y los imaginarios políticos que encuentren estas crisis, siempre impredecibles, dependerá el potencial de cambios de las comunidades metropolitanas.
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Pedro Castillo
