Los beneficios de la inversión pública son ampliamente conocidos en términos de mayor empleo, crecimiento económico y bienestar. En la literatura empírica existe evidencia de que por cada USD 1.000 millones de inversión en infraestructura se pueden generar hasta 35.000 empleos directos y 5.000 indirectos (Pastor et al., 2020). Asimismo, se ha estimado que por cada 10,0% de crecimiento de la inversión pública se genera un crecimiento de 1,3% del PBI (Adame et al., 2017). Sin embargo, pese a la cuantificación de estos beneficios, en el Perú existen ineficiencias en la ejecución de la inversión pública, en particular a nivel subnacional, que impiden que los proyectos se entreguen oportunamente, perjudicando el eficiente delivery de servicios al ciudadano.
El letargo de la ejecución de la inversión pública a nivel regional y local es evidente a dos meses de cerrar el presente año. Según estimaciones realizadas por el Consejo Privado de Competitividad para ejecutar la totalidad de su presupuesto (S/45 mil millones), los gobiernos regionales y locales necesitarían multiplicar por seis su velocidad de ejecución durante los meses de noviembre y diciembre. Esto pese a la mayor inversión observada a octubre de 2022, que creció en 28,4% y en 24,6%, respectivamente.
El aumento de la velocidad de ejecución en esta magnitud es improbable que ocurra sobre todo en gobiernos regionales y locales con ingentes cantidades de recursos. Por ejemplo, a nivel de los cinco gobiernos regionales con mayores recursos, las dos regiones más rezagadas, Áncash (S/ 906 millones) y Cajamarca (S/ 869 millones), necesitarían multiplicar por 12 su velocidad de ejecución mensual para llegar a la meta. De manera similar para los cinco gobiernos locales con mayores recursos, San Marcos (S/ 934 millones) y Chimbote (S/ 344 millones), ambos en Áncash, que corresponden a los dos municipios más rezagados, requieren multiplicar por 14 y 15 su velocidad de ejecución, respectivamente.
Esta problemática se debe principalmente a los mayores plazos en la ejecución de obras. De acuerdo a la información del Dashboard de seguimiento a la ejecución física del CPC, más de la tercera parte (35%) de las inversiones activas del gobierno regional de Cajamarca registran un retraso de 632 días, mientras que, en Áncash, el 23% de las inversiones activas cuentan con un retraso promedio de 625 días. Para los gobiernos locales, se observa que, mientras en San Marcos más de la mitad de las inversiones activas (53%) cuentan con un retraso promedio de 474 días, en Chimbote alrededor de un tercio (29%) cuentan con un retraso promedio de 691 días.
Asimismo, los gobiernos subnacionales tienen un bajo nivel de rendición de cuentas respecto a la ejecución del avance físico de sus inversiones. Por ejemplo, a nivel regional, el gobierno regional de Áncash no informa el avance físico en el 42% de sus inversiones activas, y el de Cajamarca tampoco lo hace en el 30% de sus inversiones. Por el lado de los gobiernos locales, la municipalidad de San Marcos no informa el avance físico del 38% de sus inversiones activas. Este ratio sube a 66% en el caso de la municipalidad de Chimbote.
Resulta fundamental mejorar la eficiencia del gasto público en inversiones que implica, entre otros, reducir el plazo de ejecución de obras y mejorar la rendición de cuentas. Desde el CPC, se propone agregar proyectos por su impacto productivo y social y encargarlos a unidades ejecutoras especializadas que cuenten con las mejores prácticas internacionales y con facilidades para la ejecución de los proyectos. Este esquema consta de dos componentes. En el primero, se analiza la capacidad de ejecución de los gobiernos locales con mayores recursos para un conjunto de proyectos agregados. En caso la capacidad de ejecución se encuentre en el tercio inferior, los proyectos serían ejecutados por unidades especializadas a nivel regional. En el segundo, se analiza si dichas unidades regionales acreditan tener el soporte institucional, así como el personal, y las capacidades de gestión adecuadas para ejecutar los proyectos agregados. Si ello no ocurre, se encarga su ejecución a una unidad ejecutora especializada a nivel nacional, como la Autoridad para la Reconstrucción Con Cambios (ARCC).
Asimismo, para los proyectos de menor alcance y escala de los gobiernos locales se propone el uso del Procedimiento Especial de Contratación (PEC) para su adjudicación. Particularmente, el uso de PEC continúa siendo un proceso más ágil en cuanto al otorgamiento de la buena pro de los gobiernos subnacionales, al mostrar menores demoras. Según información analizada por el CPC, al 3T2022, el PEC tomó 20 días (retraso de seis días) en otorgar la buena pro, mientras que la licitación pública, 51 días (retraso de 16 días). De otro lado, para el caso de los gobiernos regionales, si estos niveles de gobierno no cuentan con una eficiente unidad ejecutora, debieran contar con la opción de encargar la ejecución de proyectos a la ARCC o en su defecto suscribir convenios con el Proyecto Especial de Inversión Pública (PEIP).
Finalmente, respecto a la rendición de cuentas en las inversiones, la normativa del Invierte.pe señala que las unidades ejecutoras deben informar mensualmente el avance físico de las inversiones e incorporar dicha información dentro del Sistema de Seguimiento de Inversiones del MEF. No obstante, en vista de que no lo realizan, se plantea que el MEF no autorice el devengado hasta que las unidades ejecutoras informen el avance físico de las inversiones. Contar con esta información permitirá tomar medidas para evitar riesgos de paralización de obras, que postergan el acceso a servicios públicos de los ciudadanos.
1 Pastor, C., Rivas, M., Brichetti, J., Dorr, J., Serebrisky, T. (2020). El potencial de la inversión en infraestructura para impulsar el empleo en América Latina y el Caribe (Monografía del BID, 845). BID.
2 Adame, V., Alonso, J., Pérez, L. y Tuesta, D. (2017). Infraestructuras y crecimiento: un ejercicio de metaanálisis (Documento de trabajo 17/06). BBVA Research.
3 Piura, Arequipa, Áncash, Cajamarca y Cusco.
4 San Marcos (Áncash), Lima (Lima), Megantoni (Cusco), Chimbote (Áncash) y Nuevo Chimbote (Áncash).
5 Disponible en: https://www.compite.pe/publicacion/dashboard-seguimiento-a-la-ejecucion-fisica-de-proyectos-de-inversion/
6 Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Directiva N° 001-2019-EF/63.01).
