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“La legislación laboral ha fracasado”

El economista Santiago Levy, exvicepresidente del BID, exsubsecretario de hacienda de México e investigador principal del Instituto Brookings de Estados Unidos, es una de las voces más autorizadas en la región en temas de lucha contra la pobreza y la informalidad. En esta entrevista, concedida durante un breve paso por Lima, reafirma sus críticas a la normativa laboral y a los sistemas actuales de aseguramiento social, y propone una profunda reforma que proteja a las personas, no a los empleos. Sobre el sistema previsional, sostiene: “estamos teniendo la discusión equivocada”.

Este es el país de la informalidad, la identificamos como uno de nuestros mayores problemas. ¿Por qué nos debe preocupar tanto?

En efecto, la informalidad en el Perú es bastante alta, aunque eso no es diferente a lo que ocurre en otros países de América Latina. Pero el Perú resalta porque tuvo un proceso de crecimiento económico muy favorable, mucho mejor que el resto de la región, y a pesar de eso no avanzaron prácticamente nada en materia de formalización. Eso debería preocuparles mucho, porque están perdiendo por partida doble: es imposible tener un sistema de protección social eficaz cuando la informalidad es tan alta. Y en segundo lugar: la informalidad es muy costosa en términos de crecimiento económico y de productividad. 

¿Por qué el crecimiento económico no impactó en una reducción significativa de la informalidad? 

Es una idea errónea: que el crecimiento económico por sí solo es suficiente para reducir la informalidad. Perú es un ejemplo perfecto. Los peruanos, entre el año 2000 y antes de la llegada del covid, casi duplicaron su ingreso per cápita. Y la caída de informalidad fue muy poca. Hay que aplicar otras políticas. Y más bien, si se aplicaran esas políticas para reducir la informalidad, el crecimiento económico sería más rápido.

¿Con esas políticas se refiere a la legislación laboral?

Pasa por muchos ámbitos. Sin duda la legislación laboral importa, pero ustedes [los peruanos] tienen también una legislación de protección social muy disfuncional; su legislación tributaria, particularmente los regímenes especiales para las pequeñas empresas inducen a que esas empresas se mantengan pequeñas y eso también genera informalidad. Y también, al igual que otros países de América Latina, tienen altísimos costos de registro, de transacción dentro del mecanismo jurídico establecido. Muchos agentes económicos deciden bypassear eso, por costoso e ineficiente. 

En todos estos años de crecimiento económico, en el Perú se estimuló mucho la creación de pequeñas empresas. Se han dado muchas facilidades para abrir nuevos negocios y regímenes especiales que les dan ciertas ventajas ¿Por qué eso es contraproducente?

Puede ser contraproducente, y muy probablemente ese ha sido el caso en el Perú. Lo que Perú quiere es tener empresas productivas, porque esas son las empresas que generan empleos productivos, y a su vez esos empleos conllevan salarios más altos. La legislación tributaria no debería favorecer a un tamaño de empresas sobre los otros. Lo que debería hacer es establecer condiciones para que las empresas más productivas –grandes, chicas, medianas– prosperen y las improductivas salgan del mercado. Si la legislación tributaria permite de modo artificial que las empresas muy pequeñas sobrevivan, no porque sean productivas, sino porque tienen una carga tributaria más baja, en el fondo se está subsidiando la improductividad. Esas empresas crearán empleos muy poco productivos, con bajos salarios. Entonces, el objetivo de mejorar el bienestar de los trabajadores a través de estos regímenes tributarios especiales no se alcanza. Ocurre lo contrario.

PBI informalidad laboral
El PBI peruano casi se duplicó entre 2004 y 2019. En ese mismo lapso, la informalidad apenas se redujo en 5 puntos porcentuales. Grafico tomado de Ñopo (2021).

¿Cuál es el factor clave para transformar crecimiento económico en productividad?

Tener instituciones incluyentes, que permitan que las empresas que sobrevivan sean las productivas, y que las empresas improductivas mueran. Pero que esas instituciones permitan también que este proceso Schumpeteriano de destrucción creativa no impacte en el acceso a la protección social de las personas. Lo que importa es proteger a las personas. Ahora, lo que se protege son los puestos de trabajo de las empresas. 

¿Cuál es la diferencia entre proteger a los trabajadores y proteger los empleos?

Lo que queremos es proteger a las personas, independientemente de si están participando o no del mercado laboral en un momento dado; al margen de si son trabajadores por cuenta propia, asalariados o si trabajan en una empresa familiar. Eso es diferente a decir: “yo voy a procurar que los empleos en la empresa ‘patito’ se mantengan”. ¿Cuál es el objetivo de política pública de que haya gente empleada en la empresa ‘patito’? Ninguno. La política pública lo que debe buscar es que los trabajadores peruanos tengan un alto nivel de bienestar. Idealmente, que trabajen donde puedan ganar los ingresos más altos.

Sin embargo, en el Perú se da esta situación: solo una de cada cinco personas tienen empleos plenamente formales, y la discusión acerca de la protección laboral se centra en esa minoría…

Sí. Ese es un problema de toda América Latina. Ocurre que a veces las discusiones no se plantean en los términos más constructivos. Si usted va donde un trabajador formal y él sabe que la única manera de acceder a la protección social es teniendo ese empleo formal, entonces a ese trabajador le va a preocupar mucho la estabilidad laboral, porque sabe que si pierde ese empleo pierde su acceso a la salud, a la pensión, etcétera. Asociamos los beneficios sociales al estatus de trabajador asalariado en una empresa. Si el Perú tuviera un sistema de protección social mucho más universal, en el que el trabajador siempre tuviera acceso a los mismos servicios de salud y siempre está contribuyendo para su pensión, independientemente de si trabaja en una empresa, o en otra, o de si trabaja por cuenta propia, entonces la estabilidad en el empleo sería relativamente menos importante.

El error del Perú, pero también de México, de Colombia y muchos países de América Latina, es que asociamos la protección social al empleo, y no a las personas. Y desde ese ángulo, las discusiones sobre si la legislación laboral es muy rígida o no, si se debe cambiar o no, van a chocar contra una pared. Nadie estará dispuesto a cambiar la normativa laboral si eso implica perder el acceso al aseguramiento social. 

A su entender, entonces, el modelo que amarra la protección social al trabajo es fallido.

Sin duda. 

Pero en otros países funciona. Por ejemplo, en Europa. 

No. Por ejemplo, en Inglaterra. Allí existe el servicio nacional de salud. Todos los ingleses tienen derecho a los mismos servicios de salud, de la misma calidad, estén empleados o no. El error en América Latina –en parte, tomando visiones de Europa de mediados del siglo pasado– fue importar una legislación para un contexto totalmente diferente. Esa legislación tiene décadas, y a la fecha solo uno de cada cinco peruanos se beneficia de ella. Si eso no es un fracaso…

¿Y el sistema previsional también ha fallado?

Va junto. En el Perú el acceso a las pensiones está amarrado a ser un trabajador asalariado en una empresa que cumple con la ley. Osea, va atado a la formalidad. Toda la construcción de la protección social está alrededor de las categorías “formal” e “informal” y eso es un grave error.

Usted propone que hay que romper ese amarre. ¿Su propuesta pasa por hacer que las contribuciones a la seguridad social ya no salgan del trabajo, sino del consumo?

En parte. Depende y necesitamos una clasificación más fina de qué es lo se tiene que pagar y con qué. En el caso de la salud, como es algo que queremos que tengan todas las personas, al margen de si tienen empleo o no… ¿Por qué la financiamos con impuestos a la nómina? ¿Por qué no la pagamos con un impuesto que pagan todos los peruanos, si finalmente es algo que deberían gozar todos los peruanos? Mi propuesta es que se pague de la tributación general. 

No es el mismo caso en las pensiones. Ahí lo que se quiere es que la gente contribuya a su pensión, sea que trabaje en una empresa, por cuenta propia o en su empresa familiar. La manera de lograrlo es a través del impuesto a la renta. Y en el caso del seguro de desempleo, ese sí se debe pagar con una contribución de la empresa, porque lo que se quiere es que la empresa internalice el costo del despido.

Ahora mismo, todo se paga a través de impuestos a la nómina [planilla]. Lo que yo propongo es un mapeo más preciso para determinar qué se debe pagar de esa manera, o de impuestos a la renta, o al consumo.

¿Y qué tan realizable es esa propuesta?

Es más cuestión de que la gente se quite visiones del mundo anacrónicas. Eso es lo difícil. Los aspectos técnicos de implementación no son complejos. El Perú lo podría hacer en cuatro o cinco años.

Esto ya se ha hecho en otros países. Se ha hecho en Canadá, en Nueva Zelanda, en Inglaterra. Ya han aprendido que recargar toda la protección social en impuestos a la nómina no funciona. Acá tampoco. Tanto así, que en el Perú se han visto obligados a crear esquemas transitorios como remedios para algo que saben que no funciona bien. Tienen un sistema de salud paralelo: el Seguro Integral de Salud (SIS), que funciona a la par del sistema contributivo (Essalud). Dos sistemas de salud para atender a la misma población.

Y hay otro problema: la gente transita entre formalidad e informalidad. En términos de salud, eso implica que un día se atenderá en Essalud, otro día en el SIS y al cabo de dos años a lo mejor de nuevo en Essalud. La misma persona recibe del Estado un tratamiento segmentado que depende de su estatus laboral.

PEA SALARIO
El Perú, el trabajo formal es un privilegio de los sectores más acomodados. Entre los peruanos más pobres, es casi inexistente. Tomado de Ñopo (2021).

¿Con esta propuesta se eliminarían los incentivos para ser informal?

Hoy, con estas ideas anacrónicas, todos están perdiendo. Con esta propuesta el trabajador saldría ganando, porque tendría acceso a las mismas prestaciones de salud, independientemente de su estatus laboral. En el caso de las pensiones: ahora los trabajadores solo contribuyen cuando están en una empresa formal. Cuando llegan a la edad de jubilarse los montos que acumulan son bajísimos y sus pensiones, malísimas. Entonces, el sistema de salud se fragmenta y no funciona bien; el sistema de pensiones es básicamente inoperante; las empresas tienen costos muy altos, se fomenta la evasión y se subsidia la informalidad. 

La fragmentación del sistema de protección social genera todo tipo de conductas disfuncionales, tanto en los trabajadores como en las empresas. Las empresas tienen grandes incentivos para evadir y los trabajadores tienen incentivos para participar en ello. Eso es parte de la explicación de por qué el Perú creció durante dos décadas y cuatro de cada cinco trabajadores peruanos siguen siendo informales. Los incentivos a la informalidad son muy fuertes. O al revés: los impuestos a la formalidad son muy elevados.

El Perú, además, tiene una cantidad insólita de regímenes para todo esto. En pensiones conviven el sistema privado, el sistema público de la ONP y Pensión 65. En salud hay numerosos sistemas (SIS, Essalud, Fuerzas Armadas, seguros privados, etc.), y tenemos decenas de regímenes laborales. Solo en el sector público hay más de una decena de formas de contratación…

Eso se debe simplificar, totalmente. Es sencillo: basta con decir que todos los peruanos tendrán acceso a los mismos servicios de salud en las mismas condiciones. Brasil lo hace, allá el acceso a la salud es independiente al estatus laboral de las personas. Todos los brasileños tienen acceso a un sistema unificado de salud. Ese es, probablemente, el elemento más redistributivo de la política de protección social en Brasil. El Perú no tiene ese instrumento. Esa es una de las razones que explica por qué aquí es tan alta la desigualdad.

El sistema de pensiones en el Perú está, desde hace tiempo, bajo mucha presión. ¿Ha fracasado el modelo de privatizar las pensiones?

No me gusta decirlo en esos términos. Prefiero decir que mientras tengamos el mercado laboral fragmentado en dos: formales e informales, ningún sistema de pensiones –sea de reparto o de cuentas individuales– va a funcionar bien.

La discusión sobre si el sistema de reparto es mejor o peor que el de cuentas individuales es la discusión equivocada. Si la gente solo cotiza para su pensión durante una parte del tiempo que trabaja, el sistema nunca va funcionar bien. Y por eso las pensiones son bajas en los dos sistemas, a menos que estén subsidiadas por el gobierno, lo cual es altamente regresivo. 

Lo que ha fracasado es nuestro entendimiento de cómo funciona el mercado laboral. Lo que ha fracasado es la visión de que, eventualmente, como consecuencia del crecimiento económico, todos los trabajadores iban a insertarse en la formalidad e iban a estar contribuyendo a sus pensiones. De esto viene la elevada insatisfacción con los sistemas de contribución definida, como pasa en Chile o en el Perú. En los países donde hay sistemas de reparto también hay insatisfacción. 

A toda esta problemática, se sumó la pandemia del covid. ¿El mundo pospandémico presenta nuevos retos?

En esencia los problemas son los mismos. Lo que hizo el covid fue reflejar la inmensa vulnerabilidad de las sociedades que no tienen sistemas de aseguramiento. Gran parte de la población se quedó en desamparo. En cualquier sociedad el virus iba a generar altos costos económicos y disrupción social. Pero la capacidad de una sociedad de atender a los más vulnerables es mucho más fuerte cuando tienes un sistema universal.

¿Y esos sistemas universales son necesariamente públicos?

Hay que diferenciar entre quién financia y quién presta los servicios. Puedes tener un sistema con financiamiento público, a través de impuestos generales, donde el que ofrece el servicio es un particular. Para mí es importante que el financiamiento sea público porque se logran dos cosas: se agrega el riesgo de toda la sociedad, porque todos contribuyen; y hay una redistribución muy importante. Todos pagan, y por supuesto los que ganan más pagan más, pero los beneficios son iguales para todos. Esa redistribución es central.

¿En cuántos puntos tendría que subir el IGV para poder financiar ese sistema de salud universal?

Depende. ¿Qué calidad de salud quieren tener? ¿Cuál es el estándar razonable de prestación de salud que deberían tener todos los peruanos, y cuánto cuesta? Imaginemos –en este punto me estoy inventando los números– que llegar a ese punto cueste 2.5 puntos del PBI. Entonces, deberíamos elevar la carga tributaria en esa proporción. Podría hacerse en tres, cuatro o cinco años, y gradualmente ir mejorando los servicios. O podemos verlo de esta manera: vamos a hacer un esfuerzo de redistribución equivalente a 2.5 puntos del PBI. Y a la par, vamos también a eliminar impuestos al trabajo por el equivalente a un punto o punto y medio. ¿Eso suena mejor, no? Es la manera en la que hay que plantearlo. En vez de gravar el trabajo, voy a gravar el consumo.

Actualmente, a los trabajadores peruanos se les descuenta el 10% de su salario para aportar al fondo de pensiones. ¿Eso ya no se descontaría?

Se podría descontar, siempre que haya un mecanismo equivalente para todos los trabajadores contribuyan a su pensión. Me parece que la mejor forma es a través del impuesto a la renta. Me puedes replicar que los informales no pagan impuesto a la renta. Pero si vas cambiando la estructura de incentivos poco a poco, a lo mejor logras bajar la informalidad gradualmente. ¿Por qué Chile tiene una informalidad de 25%? Porque su sistema es menos perverso y causa menos distorsiones que el de ustedes. Hay países que han logrado reducir la informalidad en 50 o 60 puntos, yo no veo por qué el Perú no lo puede hacer. Lo que tienen que hacer es poner las leyes y los incentivos en la dirección para que eso ocurra. Y eso no está sobre la mesa ahora.

¿A quién hay que convencer para que eso pase?

A todos. Hay que sentarse alrededor de la mesa y plantear: ¿Por qué lo que legislamos hace 60 o 70 años ha fracasado? Reconozcamos eso, no es culpa de nadie. Así se veía el mundo antes y esa visión ha demostrado ser errónea. Si seguimos con ella, seguiremos igual. Pero hay posibilidades de cambio y hay que explorarlas. Tenemos muchas lecciones aprendidas. Solíamos pensar, hace digamos 25 años, que la informalidad era porque la gente no tenía educación. Pero esa historia ya no la podemos contar ahora, porque en las últimas tres décadas América Latina ha mejorado la calidad de la educación, y también la cantidad. Y la informalidad no ha cambiado. Entonces, no se trata de eso. El problema es de regulación laboral, de seguridad social, tributario. Todas esas normas que generan estas conductas.

¿La cultura del emprendedurismo tiene que ver también en esto?

Diferentes individuos tienen diferentes talentos. Hay gente con talento para tomar riesgos y ser creativa, y hay gente que no. Lo que yo sé es que en el Perú hay demasiadas empresas. Muchas personas se están desempeñando como “emprendedores” porque se les cerró la puerta a tener un empleo formal productivo.

Ustedes tienen, aproximadamente, tres millones de empresas. ¿Sabes cuántas empresas hay en Estados Unidos? Son como ocho millones. Y el Perú tiene el 1/100 del PBI de Estados Unidos. El 95% de las empresas peruanas debe tener menos de tres trabajadores. ¿Cuántas economías de escala se consiguen ahí? ¿Economías de alcance? ¿Cuánta capacitación laboral ocurrirá en esas empresas? ¿Innovación tecnológica? ¿Qué costo paga el Perú, en términos de productividad, por tener el talento y el esfuerzo de millones de trabajadores en esas empresas? Es altísimo. Y en la parte de inclusión social, este sistema no genera un sentimiento de pertenencia, de que todos somos parte de un esquema que nos protege.

No es un sistema solidario…

El capital social que se genera con esto es muy poquito. Más bien genera una cultura de oportunismo. Como el Estado me da poco, yo trataré de sacarle todo lo que pueda y darle poco a cambio. Estamos muchos años en un círculo vicioso, este no es un tema solo del Perú. Yo soy mexicano y en mi país la situación es igual. ¿A quién tenemos que convencer de que se puede cambiar? A nosotros mismos, primero.

¿Y se ha avanzado en ese camino?.

Me cuesta trabajo juzgarlo yo mismo. Lo que creo es que la gente se está dando cuenta de que lo que tenemos no funciona. Y eso es un avance. No podemos seguir con la pretensión de decir que este tema pasa por estabilizar la macroeconomía. Eso podíamos decirlo hace 25 años. En eso se ha avanzado, en la idea de que efectivamente este es un problema diferente. No estamos todavía en el punto en el que la mayoría de la gente que está en las políticas públicas se ha convencido de que hay que transitar a la universalidad. Pero Roma no se hace en un día.

**Fotoportada por Darlen Leonardo

Tags:

Economía, Informalidad, santiago levy, Trabajo

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