Hace dos o tres crisis (ya no pasan los días en el Perú del golpismo empresarial y sus medios), se cuestionó duramente la decisión del actual gabinete de reducirse el sueldo ministerial a la mitad. Todos los argumentos respondieron a criterios de reforma administrativa pro-eficiencia, cuando se trataba de un gesto político para manifestar que la autoridad debe ser “del pueblo”, así le nace trabajar “para el pueblo” y “por el pueblo”. Ser “del pueblo” también pasa por convivir lo más cerca posible con las mayorías, con el 99% de peruanos que gana por debajo de los 15,000 soles que recibirían ahora los ministros, y con el 75% que percibe menos del sueldo mínimo. Lo cierto es que esta decisión, de concretarse, no afectaría los sueldos de los altos cargos administrativos y de las cabezas de los organismos autónomos, porque son asuntos que van por cuerdas separadas desde que, en el 2010, el entonces contralor Fuad Khoury se colocó una remuneración que doblaba al del presidente de entonces, sin que nadie pudiera hacerlo recular. Con esto, abrió la puerta para violentar una norma que tenía vida desde el 2004, y que llevaba la rúbrica congresal del finado Henry Pease, a quien el suscrito escuchó decir, hacia el 2009, que seguía convencido de que el presidente debe ser el cargo mejor pagado de todo el aparato estatal peruano. Complejo tema, pero la postura no tiene nada de absurda.
Pero incluso si la decisión política y voluntaria de los actuales ministros implicara reducir los salarios de los altos gerentes públicos, esto no significaría un daño a la eficiencia estatal, y menos como consecuencia de una ola de renuncias irreemplazables. Los pocos funcionarios (décimas porcentuales) que ganan más de 25,000 soles al mes en el Estado peruano, no están ahí por mérito, sino porque logran acceder a las redes que usufructúan dicha posibilidad bajos sistemas rotativos. No hay aquí evaluaciones de acceso y concurso, salvo mínimos aparentes: todos son cargos de confianza en la práctica. Algo parecido sucede con los que ganan alrededor de 15,000 soles al mes. Están más sometidos a todo el esquema formal de concursos públicos para el acceso, pero eso no significa que prime el mérito en sus procesos. Al contrario: en nuestra burocracia pública se manejan continuamente los concursos para asegurar a las personas deseadas en las plazas. Y es un mito lo de la fuga de talentos frente a la racionalización salarial. Esta red laboral del Estado peruano “se las arregla” como todos, y es de moral bastante laxa, así que no va dejar de recibir los ingresos dorados que percibe, así se los recorten. Si hubo renuncias entre los altos cargos cuando alguna vez se han reducido sueldos, éstas fueron muy excepcionales. No son empleados particularmente atractivos, para el sector privado, los organizadores y cabilderos del aparato público, mucho menos con esas pretensiones salariales. Esto no significa que no haya eventos y espacios de eficiencia entre estas redes, pero sí que éstos, cuando aparecen, no son producto de sueldos altos y mérito, sino de filtros que definen las propias argollas tecnocráticas.
¿Tiene relevancia un buen nivel salarial en la eficiencia administrativa? Es obvio que sí, y mucha, pero no en cualquier contexto organizacional. Para que haya mejoras de volumen relevante en cuanto al desempeño de los servidores públicos, es necesario tomar decisiones bajo mirada sistémica, lo que implica intentar ubicar la dinámica generativa de la productividad y la vocación de mejora entre los empleados públicos. Debe saberse, en principio, que no tenemos los insumos necesarios para aspirar a un Estado superlativamente eficiente en el comparativo, porque nuestros gremios profesionales y culturas corporativas son los propios de un país subdesarrollado. Y también que la capacitación en protocolos de planeamiento y habilidades blandas de gestión no tiene efectos en una burocracia que carece de masa profesional lo suficientemente amplia y competitiva. La formación necesaria para los servidores públicos está en las buenas universidades que apenas tenemos, en cualquiera de sus carreras y caminos de postgrado. Su compromiso final con el país depende, como en cualquiera, de cuestiones emocionales vinculadas a sus contextos coyunturales e históricos, no de lo que escucha en charlas y cursillos.
El nervio de la reforma para la eficiencia administrativa está, en realidad, en el tratamiento organizacional que se le da al empleado, lo que es una mezcla de orden regulatorio funcional a la mejora (sistema de incentivos y sanciones dirigido a mejorar la eficiencia) y entorno colectivo adecuado. El gran objetivo reformista, por tanto, es lograr que el gestor público trabaje relativamente cómodo, y que le “convenga” mejorar permanentemente. Bajo esta perspectiva, las reformas aplicadas al sector público peruano han sido de dos tipos: los intentos de conformar servicios civiles de carrera a través de leyes de empleo público, y los esfuerzos de modernización del sistema administrativo estatal. El primero grupo lo conforman las tres leyes de servicio civil de carrera de nuestra historia: la de 1950, la de 1984 y la última del 2014. La intención de cada una de estas iniciativas fue crear un cuerpo estable de servidores (bajo contratos a plazo indeterminado), e instaurar el mérito profesional en el ingreso y en los ascensos, dentro una carrera de rutas y puestos pre-establecidos. Ninguna de estas experiencias ha traído buenos resultados en términos de eficiencia. La tendencia a la formación de camarillas, producto de ser un sistema laboral donde los trabajadores pasan varias décadas conviviendo, rompe con la neutralidad y seriedad de las evaluaciones para los ascensos, por lo que el esquema tiene poca capacidad de sanción y de incentivo. También la naturaleza de las labores del gestor público conspira aquí: ellos no producen bienes, sino que organizan y regulan, lo que es muy complicado de medir para calificar. Y, finalmente, el acceso por concurso de méritos para la carrera pública siempre ha sido vulnerado, además de haber estado supeditado a las necesidades del gobierno de turno. No hay tecnología capaz de impedir esto al 100%, como todos los servidores saben.
Los resultados más tangibles de este tipo de esfuerzos reformistas se observan en aquellos empleados del Estado peruano que pertenecen al DL 276, de 1984: están estancados salarial y formativamente. Y aunque es verdad que suelen ser marginados de las actividades más interesantes y estratégicas de sus oficinas, y utilizados de chivo expiatorio para explicar las malas gestiones que abundan, no se puede negar que se han vuelto el grupo menos competitivo del sector público peruano. Mientras tanto, la reforma del 2104 – que tiene un diseño lógico pero insuficiente a nivel de directivos – no ha logrado pasar de la preparación de insumos previos para la implementación de fondo, porque sus argumentos técnicos (los de un servicio civil de carrera clásico), no logran convencer al MEF o a los presidentes, quienes deciden la entrega del muy alto presupuesto anual que necesita la implementación de la Ley SERVIR. Tampoco la ciudadanía se va poner de su lado, y no porque el tema sea técnico, sino porque no son capaces de prometer nada tangible – en términos de eficiencia – a cambio del mucho gasto público anual que piden para poner en marcha el modelo. Lo que sí obtuvieron, hace algunos años, fue el reconocimiento de una agencia internacional calificadora de riesgos, de ésas que nos amedrentan y chantajean para que hagamos lo que mandan los empresarios del primer mundo.
Con respecto al segundo de tipo de reformas, que llamo esfuerzos de modernización administrativa, me detengo en lo iniciado en el 2000, por razones de espacio y porque es un tiempo muy representativo de esta agenda. Desde el cambio de milenio hasta hoy, se ha intentado introducir – en todo el aparato público – el planeamiento estratégico y la gestión de los recursos humanos (vía CEPLAN y SERVIR desde el 2008) y la gestión con medición de resultados e incentivos a la mejora (vía PCM desde los noventa). Este último dialoga y se complementa con el programa de Presupuesto por Resultados del MEF, que condiciona la entrega de financiamiento público anual, a las entidades, al logro de sus objetivos oficiales en el periodo previo. Así, los esfuerzos de la PCM y el MEF son parte de un solo esquema teórico de gerencia e incentivos llamado gestión por resultados, que como su nombre lo indica, busca que los salarios, la entrega de presupuestos y la permanencia en los puestos dependan de los desempeños de los empleados públicos. A mejores rendimientos, más y cada vez mayores premios. De lo contrario, proceden costos de algún tipo. Este modelo es potencialmente muy eficaz, pero también muy polémico: tiende a pagar muy bien a los servidores, pero considera que los contratos de plazo indeterminado desincentivan la eficiencia. Es decir, su filosofía organizacional colisiona con el espíritu de los derechos laborales clásicos, porque rompe con la permanencia indefinida en los puestos, lo que facilita el abuso del superior al subordinado que quiere mantener su trabajo.
Todas estas rutas modernizadoras se estrellan contra la realidad profesional de la administración pública peruana (brechas salariales, alta inestabilidad y precariedad laboral), y por eso sus avances son discretos, en cantidad cuando el esfuerzo es medible, pero sobre todo en calidad. Sólo el Presupuesto por Resultados del MEF tiene posibilidades de aportar, aunque lentamente y sin capacidad ser relevante en las áreas de línea y asesoría del ejecutivo central y regional, que es donde están los principales responsables de toda burocracia nacional. Es justo en esas áreas, donde se diseña y organiza a un nivel macro – y por tanto se demanda excelencia profesional – donde es imposible cuantificar lo suficiente los resultados laborales, de tal forma que sea factible evaluar, condicionar e incentivar a los servidores en base a su desempeño. En las otras dos rutas (recursos humanos de SERVIR y planeamiento de CEPLAN), el trabajo pareciera tener como premisa que la forma de mejorar el desempeño de los servidores es explicándoles la visión de la reforma y los valores que ésta busca, así como facilitándoles algunos esquemas de sentido común para su implementación, sin contemplar la adversidad de los contextos.
Mi impresión es que, dada la precariedad del Estado peruano y la realidad de su empleo público, los disparadores de eficiencia más potentes, efectivos y factibles (a la mano y fáciles de aplicar) son la temporalidad de los contratos y los salarios. Todas las demás variables, de cualquiera de los dos modelos descritos (leyes de servicios civiles o modernizaciones administrativas), son imposibles o muy difíciles de implementar a nivel nacional, y de ahí que sus resultados sean intrascendentes hasta hoy. Estoy convencido de que si estos dos elementos son combinados en adecuado equilibrio, se pueden obtener muy interesantes resultados. La idea sería introducir, entre todos los servidores públicos que la legalidad permita, un sistema de empleo cuyos contratos duren dos años, renovable hasta en 5 ocasiones (seguidas o no) por un lapso de máximo 20 años. Sumado a periodos de prueba muy exigentes, salarios lo más altos posible (de élite en el contexto peruano), y seguros de desempleo por unos meses, para las salidas o salida final del servicio civil. Los números aquí sólo sirven para representar una lógica, debe ser definidos técnicamente. El punto, como se verá líneas adelante, es que esto reconocería derechos laborales a quienes hoy no los tienen y, al mismo tiempo, elevaría el atractivo del empleo público, lo que produciría mayores esfuerzos de desempeño entre los gestores públicos, tanto para el acceso como para la permanencia en el puesto.
Es de suyo, dada su procedencia teórica, que mi propuesta sea polémica en términos de derechos laborales. Pero antes de intentar razonar sobre sus puntos álgidos, prefiero detenerme en su factibilidad: qué volumen de servidores consideraría atractivo el esquema aquí planteado. Para aproximarnos a una respuesta, debemos detenernos unos minutos – ya termino, paciencia – en los niveles salariales y la temporalidad de los contratos laborales del sector público peruano. Según SERVIR, en el 2014, y fuera de las carreras especiales del Estado, sólo el 62% de los empleados públicos tenía contrato indeterminado: un 36% pertenecía al arriba mencionado régimen del DL 276, cuyo promedio salarial es de más o menos de 1000 soles (inflado con pagos no salariales que no cuentan como referencia jubilatoria), y un 26% pertenece al régimen laboral del sector privado (DL 728), lo que es propio de sólo algunas dependencias del Estado, cuyos salarios se mueven entre 15,000 y 5,000 soles. El resto de servidores (38%) estaba sujeto a contratos que duran, en promedio, entre uno y tres meses, bajo el régimen de Contratos Administrativos de Servicios (CAS). Hoy deben ser el 50% o más de nuestros burócratas, y sus topes salariales son de 3,300 y 12,900 soles, aunque la gran mayoría no pasa de 4,000 soles en la práctica. Este sector de la burocracia peruana, los CAS, estarían encantados de acceder al nuevo sistema de empleo y de honrarlo, lo que dependería, únicamente, de modificar el DL 1057, o Ley CAS, en lo relativo a la temporalidad de los contratos. Luego hay que sumar un novedoso seguro de desempleo, el que debe pensarse y diseñarse con la serenidad del caso, pero debe ser parte del paquete.
Es claro que, en cualquier reforma del servicio civil peruano que se intente, no se puede perjudicar a los empleados públicos que poseen un contrato de plazo abierto. Ese derecho está ganado, y no hay forma de quebrarlo ni es justo. Deben jubilarse en sus instituciones con las actuales reglas de contrato, además ser reconsiderados y repotenciados a la brevedad en el caso del DL 276. Pero la idea, en el largo plazo, es que la propuesta aquí esbozada sea la norma general del empleo público peruano, cuya fisonomía sería la de un exigentísimo, rotativo y prestigioso espacio laboral, donde trabajar unos años beneficiaría mucho a cualquier profesional peruano, además de convertirlo en un ejemplar ciudadano a ojos de la comunidad y el mercado, donde tendrían que ser competitivos porque la administración pública sería, ahora, sólo una etapa en la vida profesional de sus gestores.
Como indico arriba, el modelo de reforma es polémico y pisa territorios políticamente minados. Pero la verdad es que en cada uno de sus flancos está encima, y por varias cabezas, de la realidad actual, y a mucha distancia en cuanto a perspectivas de mejora. El primer punto crítico es su alejamiento de los contratos indeterminados, que es la situación ideal de justicia laboral, aunque su escenario presupuestal habitual es el de las economías avanzadas. ¿Estamos en situación de pagar el costo anual de una reforma bajo el sistema de indeterminación laboral sin tener seguridad sobre resultados en relación a la eficiencia administrativa? Me parece que no. Y por eso planteo un esquema heterodoxo, que no desconoce derechos (al contrario, los agrega en el caso de los CAS), pero hace mutar el esquema contractual arquetípico de nuestro derecho laboral, en nombre de otra razón de Estado que también tiene peso propio, como es la capacidad de gestión del sector público, centro gravitante de cualquier modelo de desarrollo que tengamos en mente. Un segundo temor razonable reside en el hecho de que, en este modelo, el servidor queda sujeto a la arbitrariedad de su jefe frente a las renovaciones de contratos, y que cada dos años puede ser reemplazado por profesionales mediocres procedentes del partido oficialista. Lo primero es cierto: el implícito sistema de evaluación del esquema es bianual, y puede determinar el fin de labores de modo razonable o abusivo. Lo segundo no lo es tanto, por varias razones: un jefe vigilado, sujeto a contratos bianuales, no querrá sacrificar así nomás a un buen empleado por otro mediocre. Lo más probable es que quiera asegurar un reemplazo de su confianza, pero a la altura necesaria de calidad. Como estos perfiles no abundan entre los gestores peruanos, y el nuevo sistema salarial atraería a profesionales competitivos, los empleadores, cuando deban dirimir en sus concursos de selección, buscarán formas de equilibrar sus compromisos políticos y gremiales con sus responsabilidades técnicas y de gobierno. Nuevamente, debemos mirar lo que tenemos hoy en el sector público, y lo que tendríamos con la implementación de esta ruta: sería de una importante inyección de competitividad y eficiencia. Y sobre ello, sí podría ser útil e interesante trabajar las variables de planeamiento y buen entorno, porque lo central del sistema de incentivos, lo salarial y un grado razonable de estabilidad y protección, estás asegurados.
Si alguien tiene una propuesta superior en lógica a la aquí descrita, para inyectar eficiencia al sector público peruano en el corto-mediano plazo, que la plantee y abra la debate. Al suscrito le cuesta mucho imaginarlo. No debe olvidarse que el Estado es el agente más estable y poderoso de la convivencia legal – nunca deja de recibir fondos, de penetrar el territorio y de acumular experiencia – y por ello es uno de los pocos insumos con los que cuenta un país subdesarrollado para superar su rezago. Tenemos que hacer grandes esfuerzos de creatividad funcional y flexibilidad valorativa en este terreno, porque no estamos para desperdiciar ninguna posibilidad de acortar nuestras históricas e inmensas brechas de desarrollo.
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